剛剛過(guò)去的2023年，對(duì)于安徽省財(cái)政預(yù)算來(lái)說(shuō)，是一個(gè)標(biāo)志性的年份。
這一年，是安徽省全面實(shí)施零基預(yù)算改革的首個(gè)完整年。
以往，安徽省級(jí)部門(mén)預(yù)算是以各部門(mén)上一年預(yù)算為基數(shù)，向上浮動(dòng)。而零基預(yù)算改革，就是取消基數(shù)，打破各部門(mén)對(duì)基數(shù)依賴，改變過(guò)去的財(cái)政資金分配方式。
安徽省零基預(yù)算改革啟動(dòng)于2022年6月，全面實(shí)施于2023年，一年多的時(shí)間過(guò)去了，這項(xiàng)改革推進(jìn)得怎么樣了？效果怎么樣？
省長(zhǎng)之問(wèn)
一個(gè)地方的財(cái)政被視為地方的“錢(qián)袋子”，“錢(qián)袋子”里的錢(qián)怎么花，事關(guān)一個(gè)地方的發(fā)展，事關(guān)一個(gè)地方的民生福祉。
2021年2月，剛到安徽工作不久的省長(zhǎng)王清憲，在一次省級(jí)會(huì)議上，發(fā)出了省長(zhǎng)之問(wèn)：提高財(cái)政投入質(zhì)效的理想化方案是什么樣的？
省長(zhǎng)的發(fā)問(wèn)，有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景。
安徽正處在厚積薄發(fā)、動(dòng)能強(qiáng)勁、大有可為的上升期、關(guān)鍵期，需要干的大事多，需要花錢(qián)的地方多，與此同時(shí)，財(cái)政增長(zhǎng)幅度有限，加之過(guò)去的預(yù)算方式，將財(cái)政資金分散切到各部門(mén)，無(wú)法更好地集中財(cái)力辦大事。
省長(zhǎng)之問(wèn)，切中肯綮。
要想進(jìn)一步賦能地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，財(cái)政資金的分配方式必須優(yōu)化，使用效率必須提升，改革勢(shì)在必行。
零基預(yù)算改革上有國(guó)家層面的政策依據(jù)，又有一些先發(fā)省份的探索前行，成為安徽財(cái)政預(yù)算改革一個(gè)較理想的方向。
2021年底，在編制第二年預(yù)算時(shí)，為設(shè)立省新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，安徽先行試點(diǎn)，統(tǒng)籌81.1億元，打響改革的“第一槍”。2022年6月，省政府印發(fā)執(zhí)行《安徽省全面實(shí)施零基預(yù)算改革方案》，改革正式推開(kāi)；9月，省政府召開(kāi)改革研討會(huì)，吹響全面改革沖鋒號(hào)角；同年底，在編制2023年預(yù)算時(shí)，零基預(yù)算改革全面施行。
“零基預(yù)算改革，改變了財(cái)政資金的分配方式。”安徽省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，改革涉及部門(mén)多，打破行政管理的壁壘和利益的藩籬十分關(guān)鍵，而安徽改革順利推進(jìn)，得益于頂格推進(jìn)。
安徽省委書(shū)記韓俊提出“全面實(shí)施零基預(yù)算改革，構(gòu)建該保必保、應(yīng)省盡省、講求績(jī)效的資金管理體制”，為改革定調(diào)；安徽省省長(zhǎng)王清憲多次召開(kāi)改革研討會(huì)、推進(jìn)會(huì)，部署推動(dòng)改革。
“省長(zhǎng)專門(mén)召開(kāi)會(huì)議，研究部署預(yù)算編制工作，還是頭一次。”安徽省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，頂格推進(jìn)突破了政府工作層次束縛，一桿子到底，直擊痛點(diǎn)難點(diǎn)，確保了改革的力度和實(shí)效。
“高效地花錢(qián)”
零基預(yù)算怎么改？得從以前預(yù)算編制方式說(shuō)起。
以往的預(yù)算編制，最大的特征之一就是基數(shù)的存在，“如果某部門(mén)上一年度預(yù)算為1000萬(wàn)元，那么本年度大概率會(huì)以此為基數(shù)，向上浮動(dòng)。”
這一預(yù)算編制方式容易產(chǎn)生兩大弊端。其一是形成對(duì)基數(shù)依賴的弊端，有的部門(mén)為了“護(hù)盤(pán)子、守基數(shù)”，政策項(xiàng)目到期沒(méi)有清理退出；有的部門(mén)資金固化到內(nèi)設(shè)處室，“一個(gè)處室一項(xiàng)資金”。其二是以往資金分散，由于統(tǒng)籌不夠，“撒胡椒面”，造成資金使用效率不高。
政務(wù)信息化是一個(gè)典型的例子。改革前，近90個(gè)部門(mén)都有預(yù)算信息化資金，小而散，帶來(lái)重復(fù)、低效建設(shè)的問(wèn)題。改革后，這些“小而散”的信息化資金整合為一項(xiàng)“數(shù)字安徽”專項(xiàng)資金，由省數(shù)據(jù)資源局牽頭管理、統(tǒng)籌實(shí)施，有效避免了浪費(fèi)。
“以前一張圖賣(mài)90個(gè)部門(mén)，現(xiàn)在是90個(gè)部門(mén)用一張圖。”某市政府相關(guān)負(fù)責(zé)人打比方道，前后看似相似，實(shí)際上資金的使用效率大大提升。
改革必須打破固化的預(yù)算基數(shù)。
現(xiàn)在的預(yù)算編制方式徹底取消了過(guò)去的基數(shù)，一個(gè)部門(mén)要拿到資金，首先要按照中央和省委省政府的決策部署，提前謀劃項(xiàng)目，并按照輕重緩急排序，財(cái)政部門(mén)再結(jié)合財(cái)力，統(tǒng)籌安排資金。
簡(jiǎn)言之，就是資金跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著政策走，必須先謀事，再排錢(qián)。
“破基數(shù)”只是改革第一步。改革著眼的是優(yōu)化、整合、統(tǒng)籌，“集中財(cái)力辦大事”。比如清理超期的項(xiàng)目及其背后的支出政策，比如壓減非重點(diǎn)、非剛性支出，再比如整合低效重復(fù)的分散資金，等等。最終，將騰出來(lái)的錢(qián)，用在省委省政府最重要、最關(guān)心和人民群眾最需要、最迫切的大事要事上。
以近兩年為例。
2023年預(yù)算，壓減非重點(diǎn)、非剛性支出8.9億元，壓減項(xiàng)目數(shù)482個(gè)；2024年預(yù)算，項(xiàng)目數(shù)量較上年再壓減114個(gè)，非重點(diǎn)、非剛性項(xiàng)目支出壓減15%。
“壓減不是為了省錢(qián)，而是為了將寶貴資金更好地用在刀刃上、緊要處。說(shuō)白了，就是讓錢(qián)花得更高效。”安徽省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人一語(yǔ)中的。
“倒逼政府工作的整合”
任何一項(xiàng)改革都能產(chǎn)生顯性效果和隱性效果。
零基預(yù)算改革的顯性效果是通過(guò)對(duì)財(cái)政資金的整合優(yōu)化統(tǒng)籌，讓資金使用效率大幅提升，讓集中財(cái)力辦大事成為可能，零基預(yù)算為安徽高質(zhì)量發(fā)展夯“基”壘臺(tái)。
2023年預(yù)算，圍繞民生、科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域，編制了省級(jí)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目三類(lèi)95項(xiàng)756億元的重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單。2024年預(yù)算，繼續(xù)動(dòng)態(tài)編制81項(xiàng)843億元的重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單，有效保障中央及省重大決策部署落地見(jiàn)效。
可以說(shuō)，安徽的大事要事百姓事，有了充足的資金護(hù)航。
另一方面，零基預(yù)算改革的隱性效果是用財(cái)政資金的整合，倒逼政府工作的整合，推動(dòng)提升政府部門(mén)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
這不得不提零基預(yù)算改革中設(shè)立的資金運(yùn)作專班模式。2023年，安徽在產(chǎn)業(yè)、科技、民生等多個(gè)領(lǐng)域，將以往分散在110個(gè)部門(mén)使用的財(cái)政資金統(tǒng)籌整合為10個(gè)專項(xiàng)資金，組建10個(gè)統(tǒng)籌資金使用工作專班。
這10個(gè)專班每個(gè)都由省領(lǐng)導(dǎo)分管，牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)，各相關(guān)部門(mén)配合。對(duì)于資金的使用，省領(lǐng)導(dǎo)、牽頭部門(mén)、相關(guān)部門(mén)坐在一起，謀劃項(xiàng)目，分配資金，一改過(guò)去各自為戰(zhàn)的局面，讓工作變得協(xié)同起來(lái)。
比如“創(chuàng)業(yè)安徽”建設(shè)，以前涉及近10個(gè)部門(mén)，資金分散，各部門(mén)各自為戰(zhàn)，難以形成拳頭效應(yīng)?，F(xiàn)在整合為專項(xiàng)資金后，由人社部門(mén)牽頭，各相關(guān)部門(mén)一起籌謀，有計(jì)劃有節(jié)奏地開(kāi)展一系列活動(dòng)，不僅錢(qián)節(jié)約了，活動(dòng)還搞得有聲有色。
零基預(yù)算改革還改革了各行政主管部門(mén)的傳統(tǒng)行政思維，把過(guò)去“各管一塊”“辦事就要錢(qián)”等傳統(tǒng)思維，轉(zhuǎn)變?yōu)閺母呔S度理解和把握政府管理內(nèi)涵和公共支出方向。
過(guò)去，造桌腿的只管桌腿，造桌面的只管桌面。改革后，通過(guò)財(cái)政資金這個(gè)紐帶，造桌腿的想著造桌面的，造桌面的想著造桌腿的。